1.“郑汴一体化”——中原城市群建设的切入点和抓手

近代以来，几乎所有国家都以工业化城镇化为核心的现代化作为发展目标。中国的改革开放，开启了全面现代化的新阶段。1990年代，随着小平南巡和市场化方向的明朗化，现代化步伐明显加快。作为农业大省的河南，也摆脱了长期重农轻工的羁绊，提出了农区工业化发展思路，推出了一系列促进工业发展的政策措施。进入新世纪后，随着加入WTO，在全球化市场带动下，中国的现代化步伐进一步加快。顺应这一趋势，省委省政府于2003年制定颁布了《河南省全面建设小康社会规划纲要》（2003年8月20日河南日报）。《纲要》要求以“工业化、城镇化和农业现代化”为路径和目标，建设“以郑州为中心”的 “中原城市群经济隆起带”。但是，中原城市群隆起带如何建设？却并没有一个清晰的思路。在这种情况下，我们意识到，作为关注区域发展尤其是中原发展的学者，通过深化理论研究，基于底逻辑回答这一问题，是我们不可推卸的责任。于是，我们与省政府发展研究中心和报业集团的相关领导和学者一起，共同组成课题组，从2003年秋冬开始，对城市群及其相关问题进行了系统研究，形成了有分量的研究报告，并以《中原城市群如何隆起》为题，于2004年4月16日在《河南日报》发了整版。报告提出以“郑汴一体化”为切入点和抓手，建设以郑州为中心的中原城市群的战略思想。稍微沉寂一段时间后，2004年夏舆论开始大爆发，省内主流媒体乃至国内一些媒体纷纷转载和讨论，为2005年初省委省政府做出“郑汴一体化”决策做好了充分的舆论准备。

实施“郑汴一体化”的基础逻辑是：现代化的核心是工业化和城镇化，其空间形态表现为要素聚集过程：从农村向城市聚，从小城市向大城市聚，最终形成以特大或超大城市为核心的城市群或都市圈。推动城市群或都市圈发展的途径，是从交通基础设施和公共产品供给制度两个方面，破除核心城市与周边城市之间的壁垒，促进要素在城市之间自由流动，实现在更大空间范围内资源的优化配置和一体化发展，提高城市群或都市圈区域经济活动的效率和竞争力。

以郑州为中心的中原城市群覆盖范围大，涉及城市多，很难同步推进，最优方案是从一个点开始，率先启动与郑州的一体化发展，逐步拓展到全局和覆盖群内所有城市。开封无论是历史渊源还是空间距离及功能互补性看，都是最合适的启动点，所以，“郑汴一体化”就成了中原城市群建设的切入点和抓手。从这个意义上说，“郑汴一体化”有它的理论基础和历史与时代合理性。

2.郑开之间在交通基础设施和公共产品供给制度两个层面都取得了重大进展

交通基础设施建设一直是“郑汴一体化”的领跑者和主力军。先是2005年末启动建设和2006年末开通的双向十车道郑开大道，随后是双向八车道的物流通道和以高铁标准建设开通的城际铁路，还有双向六车道的沿黄生态大道，以及待对接的开封东京大道与郑州平安大道等，专为两市高效便捷联通而规划建设的不同类型快速通道就有5条。加上国家和省布局的过境通道，如连霍高速和郑民高速、改建的310国道、郑徐高铁和陇海普铁等5条。郑开之间南北宽不过数十公里东西向各类现代化交通道路就有10条！向西南方向还有直接联通航空港区的开港大道和迎宾大道。如此高密度、高标准、多层级的高效便捷交通网络体系，这是除郑开两市之外郑州与其他任何城市之间都无与伦比的，也是国内都市圈核心城市与周边城市之间少见的。

公共产品供给制度改革和要素流动壁垒拆除也一直在同步推进。经过数千年历史演变和新中国成立后的多次调整，在中央政府治下形成了省、市、县三个行政层级和相应的行政区划。就面向居民和区域的公共产品供给制度和公共服务体系而言，省辖市一级扮演着更为重要的角色。许多重要的公共基础设施如辖区内道路、管网、生态、空间、教育文化设施等，都是由市级政府投资建设和管理的。面向居民的基本公共服务如教育、医疗、养老、兜底保障等，也是由市级财政统筹负责的。所以，以省辖市管辖边界为限，就形成了公共产品和公共服务体系供给的相对封闭圈层，不同省辖市之间难免有落差和错位。这种落差和错位在推进两个省辖中心城市一体化过程中，就构成了要素流动的壁垒和利益摩擦点，也是深化公共产品供给制度和公共服务体系改革的难点和重要着力点。“郑汴一体化”推进过程中就是这样。交通基础设施的互联互通只是规划和资金投入问题，相对比较容易解决，公共产品供给制度和公共服务体系改革，涉及的是规则和利益问题，难度要更大些。尽管如此，在郑汴一体化推进过程中，还是一直在孜孜不倦地尝试解决难题，不断在公共产品和公共服务体系改革上寻求突破点，并取得了一些进展。

首先是在交通管理体系方面实现了突破。按照计划经济长期形成的规则，市内公共交通和城市之间的公共交通是两套体系，市内公交系统是不能跨市运营的，城际公共交通运输属于长途客车职责。适应这种规则，各省辖市都有自己的市内公交公司和城际长途客运公司，两套体系各自独立运营，井水不犯河水。郑开大道开通后要开通城际公交，就直接撞上了公共交通管理规则这堵墙。为了拆除这堵墙，当时的省政府主管领导亲自协调，最终形成了成立新的城际公交公司，停运“长途客车”，收购营运车辆，重新安置司乘人员，实现城际公路交通和市内公共交通无缝对接，按照新的规则营运。这种破坏和重建，现在看起来不算什么，二十年前可是一项重大的制度突破。

其次是在与居民生活相关的其他公共服务领域进行了一些积极的探索，并取得了成效。比如两市统一电话区号，实现电信同城；两市居民跨市存取款免收服务费，实现金融同城；两市政府管理的公园等休闲场所相互给对方市民同等待遇；老年免费公交卡也曾两市通用等。

3.“一体化”带来了积极的经济发展成效

前面说过，“一体化”的终极效果体现在经济活动效率提升和区域竞争力增强上。“郑汴一体化”二十年的实践印证了这一点，集中表现为GDP增速、占比甚至排序的变化。

首先是开封GDP增速、占比和排序的提升。

从图1可以看到，1980年以后至2005年郑汴一体化战略实施之前的25年间，除了少数年份之外，绝大多数年份开封GDP增速都在全省、全国之下，并有两个谷底。1986-1994年的第一个谷底和2002-2004年的第二个谷底都在5%甚至5%以下徘徊。经历过的人都知道，经济增长持续下滑导致这一时期开封财政极其困难，最差的年份市本级财政收入只有1亿元多点，累积到2004年前后支出已经难以为继。以至于当时开封的窘相引起美国著名专栏作家克里斯托夫的高度关注，并以《从开封到纽约——辉煌如过眼烟云》为题目写了评论文章，于2005年5月22日在《纽约时报》评论版中罕见地以中文标题发表。据说，此文被时任省委书记徐光春同志发现后，促成了“郑汴一体化”由学者呼吁和大众讨论迅速变成了政府决策。2005年“郑汴一体化”战略落地实施以后，开封经济迅速反弹，此后二十年间，除少数年份之外，大多数年份GDP增速都在全省、全国之上。累积的结果，是开封GDP在全省总量中占比和在18个省辖市排序上升（图2）。

从图2可以看到，开封市GDP总量占河南省的比重从2004年的3.8%上升至2024年的4.3%，上升0.5个百分点。同期，在全省18省辖市中的排名则从第13位上升至第11位，进了两位。

图3能够更清晰地看到改革开放以来开封GDP在全省总量中占比的变化情况。

在此期间，郑州GDP增速也进一步加快，总量迅速增大，郑州和开封两市GDP加总在全省的占比更是从20.1%大幅提升至 27.2%（见表1）。

其次，“郑汴一体化”给两市发展带来的积极变化还包括以汽车及其零配件为主导的产业带的形成，以及两市之间区域城市边界的快速拓展和城市风貌的形成，尤其是中牟的崛起。

4.有待补充的短板

“郑汴一体化”取得的成就有目共睹，但有待补充的短板也相当明显，并经常成为人们议论的热点。归纳起来，我们认为主要有如下四点：

一是两市规划一直未能统一。不管是“一体化”还是“同城化”，规划统一是基础和前提。多年来，规划对接一直是两市要努力实现的目标，也曾多次做过尝试，但始终未能实现。除了连通两市的交通基础设施规划不得不协调对接之外，面上基本的区域发展与城市建设规划至今还是各做各的，互不衔接。这已经成为推进一体化和同城化的基本障碍。

二是公共产品供给制度和公共服务体系不对接。尤其是涉及教育、医疗、社保养老等基本公共服务领域的一些项目，从供给水平到享受规则都有错位，互不联通，导致其成为两市居民流动和享受优质服务的障碍。比如，阻碍居民医疗就诊点选择的潜规则比比皆是，各类社保养老费用缴纳和领取水平及核算方式规则差异也很明显。本人就有过这方面亲身体验，深刻感知到这种体系的差异和由此带来的某些不便。

三是交通基础设施还有提升的空间。最亟需解决的问题是郑开大道的快速化改造和开封东京大道与郑州平安大道对接。郑开大道红灯路口过多，严重影响通行效率。近年来随着车流量增大，拥堵现象时常发生，尤其是郑州段，几乎无日不拥堵。郑开大道快速化改造呼声日隆，省政府和两市政府也早有预案，由于各种原因至今未能启动。东京大道与平安大道对接计划也早在疫情前就有了，据说是由于中牟段有部分基本农田未被调整移除而拖延至今。郑开城际铁路刚刚延伸至开封火车站并通车运行，肯定有助于改善多年来运行不良的问题。但仍有待优化，需要将郑开城际通达至开封人流量最大的龙亭旅游区附近。郑州方面更需要与市内轨道交通系统实现无缝连通。迎宾大道机场段也需要穿越停机坪与2号航站楼入口连通。

四是郑开之间的优质空间未能得到深度开发和充分利用。郑开之间从黄河南岸向南越过数条东西向各种现代化交通通道，直到迎宾大道和尉氏县城，涵盖金水区、郑东新区、开封西区、中牟县辖区和航空港区的空间，既是“郑汴一体化”和同城化拓展的重点区域，也是规划中郑州都市圈核心区。还是整个郑州都市圈、乃至河南全省仅有的交通和城市功能最完善，从而最适合高质量发展的优质空间。但该区域内，除部分区块之外，大部分空间未得到深度开发和优化利用。不能不说，这也是一种巨大的浪费。

5.深化一体化与同城化的建议

一是仿照上海虹桥商务区模式做出有约束力且可落地的规划。

虹桥商务区是上海市政府依托虹桥枢纽规划管理的一个功能区，最初规划86平方公里，扩容后达到 151.4平方公里，涉及闵行、长宁、嘉定、青浦等四个市辖区。其规划管理和建设运行模式是：上海市政府设立管委会，负责整体功能规划和区内空间布局规划，并监督规划实施。功能区覆盖的各市辖区也分别设立管委会，负责功能区内涉及各自辖区范围区块的投资建设和运营管理，包括收益回收，但前提是要严格遵循市级管委会规划，并接受市级管委会监督。这样就既保证了市委市政府规划功能目标的落地，又顾及了功能区内各市辖区的管理权限和收益获取，是在不触动基层区域政府主要管理权限和利益条件下，实现上层功能设计和区域发展意图的较好制度设计。

郑开之间的空间完全可以仿照上海虹桥商务区的规划管理模式，由省委省政府设立管委会，作为其派出机构，负责规划和监督规划落实，一体化或同城化区域范围内涉及的各行政区（如郑州东区、开封西区、中牟县、郑州经开区、郑州航空港区等）也分别设立管委会，负责筹资建设和运营管理，并获取相应收益。前提是严格遵循省级管委会规划，并接受其监督。这样，也可以在不触动基层政府管辖权和根本利益的情况下，实现省级政府发展的意图。

二是基本公共产品和公共服务体系深度对接。最主要是在和居民生活关系最密切的医疗、养老和教育领域深度对接，方法是标准和规则统一。比如基础教育生均教育经费统一，居民-职工-事业编-公务员等各种不同类型的养老保险缴费与发放标准统一，各类医保缴费与报销标准及医疗点选择规则统一等。考虑到两市经济发展水平和财政状况的差异，统一可先从规则一致开始，标准统一可以分步推进，就高不就低，省级财政可给标准相对低的城市适当补贴，使其逐步接近标准高的城市。

三是启动郑开创新创业示范带建设。2018年，省委省政府颁布的《郑州大都市区规划》附有一个郑开创新创业示范带专项规划，区域范围在郑开大道以北和连霍高速以南，以东京大道与平安大道为核心轴。西起郑州中州大道，东至开封开柳路（现称安远大道），规划面积252平方公里，中间设置几个组团，分属开封西区、中牟县和郑东新区辖区。后因各种原因，此规划不了了之。现在看，在创新引领高质量发展阶段，创新和创新成果产业化已成为区域发展的主旋律，郑开之间地段又是设施最完善，区位最好，开发又不充分的区块，最适合在这里摆放和聚集创新要素，并推动创新成果转化与产业化。所以，建议省委省政府重新启动创新创业示范区规划，并出台相应政策，推动创新要素在这里聚集，推动创业者在这里聚集发展，形成郑州都市圈内一个创新创业的高地。

四是尽快完善交通基础设施短板。如郑开城际两端入市，并与各自市内交通体系无缝对接，郑开大道快速化改造，东京大道与平安大道对接，迎宾大道穿越停机坪直接与2号航站楼连接等。