1．全面推进省直管县体制，减少行政层级，增强县域发展活力。以工业化、城镇化和市场化为核心的现代化，在空间演化形态上表现为聚集过程：由乡村向城市聚集，由小城市向中心城市聚集，最终形成城市群和都市圈，且都市圈及其核心城市的规模会持续增大。在这种趋势驱动下，越来越多周边县域融入中心城市，尤其是都市圈及其核心城市周边县域，其公共基础设施与公共服务体系和相应的经济活动对中心城市和都市圈及核心城市依赖程度越来越高，后者对前者的辐射覆盖越来越广泛，程度越来越深。反过来，远离中心城市和都市圈及核心城市的县域，其公共基础设施和公共服务体系则自成体系，经济活动的独立性也越来越强。顺应这种趋势，国家对地方治理体系和治理架构也应该做出改变。政策方向上，一是继续推进撤县（市）设区，加快周边县域融入中心城市的步伐；二是全面推进省直管县改革，由现在的财政和某些项目行政审批直管逐步过渡到全面直管，由现在的市管县（市）改为市县（市）并列，地方政府由现在的省市县（市）三级体系改为省和市-县（市）两级体系。这样既可以推动周边县域深度融入中心城市，又可以增强外围县域的独立性，结果都是大幅度降低行政成本，提高区域经济活动的活力和效率。

2．尽快落实由人口常住地提供公共服务的政策，减轻人口流入地县域财政支出的压力。在以空间聚集为特征的现代化进程中，人口跨区域流动是常态，且规模越来越大。由于各种各样的原因，人口的跨区域流动和户籍转移并不同步，这就形成了人口流出地户籍人口大于常住人口，人口流入地常住人口大于户籍人口的现象。依据现在通行的由户籍地提供公共服务的体制，必然导致了人口流出地公共服务供给负担远超其实际应该负担的人口，而人口流入地提供的公共服务又远低于其实际应该负担的人口。考虑到流出流入人口绝大多数是财富创造力最强的青壮年的因素，结果是流出地财富创造力弱而财政支出负担重，流入地财富创造力强而财政支出负担轻，流出地和流入地贫富差距越来越大。这也是目前区域之间差距持续扩大的原因之一。公共服务由人口常住地提供，是缩小流出流入地贫富差距，从而也是缩小区域发展差距的重要举措，也是党的二十届三中全会通过的《决定》及国务院随后出台的相关文件着力解决的重要问题之一。要贯彻中央深化改革和国务院政策文件的精神，加快落实这一政策的步伐，尽快成为实际行动，见到实际成效。

3．在确权基础上，推动农村土地市场化流转，破除人口流动的制度性障碍，提升县域经济的活力和效率。阻碍流动人口户籍迁徙的因素，不仅仅是流入地城市接纳有门槛，更是流出地存在的土地制度因素。按照现在通行的农村土地集体所有，使用权为集体成员分享的制度原则，集体成员分享土地权益的依据是其户籍属于该集体所在地。这意味着，流动人口户籍一旦迁出，他就丧失了集体成员的资格，从而丧失至少是有可能丧失土地权益。为了保证拥有集体成员身份和土地权益，流出人口一般不愿意将户籍随迁。户籍和土地权益挂钩成为户籍城市化的重要制度障碍。破解的办法是将户籍与集体成员身份和土地权益脱钩，依据历史和占有现状进行土地确权，包括耕地和宅基地，并允许其土地权益市场化流转。不管户籍随人口流动到哪里，其被确认的土地权益都不应被剥夺。这样，因集体成员身份和土地权益分享方式造成的户籍城镇化迁徙障碍自会破除，以户籍迁徙为标志的彻底的城市化水平自会大大提升。由此带来的后发地区人口流出量的增大，也会导致剩余人口人均占有资源数量的增大和经济活动效率提升，从而有助于以人均GDP衡量的区域之间发展差距的缩小。建议在党的二十届三中全会《决定》和国务院随后出台的相关文件精神的基础上，进一步明确土地权益和户籍脱钩的原则，以及在按历史和实际占有现状确权的基础上，允许权益主体自愿流转的原则。推动土地流转广泛化和流转契约长期化。尤其需要突破宅基地流转的限制。

4．建立可靠的产粮大县利益补偿机制。随着现代化的演进，以比较优势和效率为趋向的区域分工日益清晰，农业比较优势突出的东北、华北和黄淮平原及内蒙和新疆的部分地区，最终会成为典型农业区的趋势越来越明确，粮食生产也越来越向这些区域集中。早前曾经确定的13个粮食生产大省，如今粮食还能净调出的仅剩黑龙江、河南等6个省区，粮食生产进一步集中。同样的趋势在粮食生产大省内部也在加速演化，少数粮食生产市和粮食生产县的地位越来越突出。人所共知的事实是，农业的比较效率和效益低于非农产业，粮食主产区尤其是产粮大县人均收入水平普遍较低，政府财力更是低下，公共产品和公共服务欠账较多。但粮食安全是国策，是整个国家的责任，理论上，不能让少数承担更大国家责任的粮食生产大县，在收入和财力上受损太大。所以，建议将典型农业县域人均支出财力补足至全国人均支出财力的平均水平。途径无非是两个方面，一是深化推进粮食主产区的中央纵向利益补偿机制，加大财政转移支付力度；二是深化推进省际横向利益补偿机制，即粮食主销区对粮食主产区的省际间补偿。前一政策一直在实施，需要的是进一步加大转移支付力度。后一项政策中央已经明确提出来，需要的是拿出具体办法，建立长效机制，加快落实。

5．优化规模经营组织形式，创新种粮补贴分配制度。建议扶持家庭规模经营，适当限制商业化经营规模，在政策导向上适当限制超大规模的商业化经营，拟定行业经营相关法律法规，全面加强监督管理力度，引导农业规模经营良性发展。

建议把原属于承包户的种粮补贴直接明确为农户福利，与务农年限和人头挂钩，终老为止；以实际种粮者为对象，按原有补贴标准增加财政预算，中央通过加大转移支付另设种粮补贴。

6．优化重组城乡空间布局，推进县域治理体系现代化。随着现代化尤其是农业现代化进程加快，土地流转和规模经营覆盖面积越来越大，农业效率大幅度提升，农业所需劳动力急剧减少，典型农业县域人口流出规模持续增大，农村空心化已是不争的事实。近日，我们在粮食生产第一大省黑龙江调研所见，农村剩余常住人口普遍降至户籍人口的四分之一、五分之一甚至十分之一，佳木斯桦川县一个6000多户籍人口的乡，仅剩400多常住人口。粮食生产第二的河南省，农村常住人口也普遍不足户籍人口的一半。这种趋势还在持续，结果是造成大量的空心村和公共基础设施的重复建设和公共资源的浪费。县域内居住与公共设施布局的重组不可避免，躲不过去，现在是时候启动这项工作了。为此，建议：一是做大县城，完善提升县城公共基础设施和公共服务体系，畅通县域内循环体系，实现公共基础设施和公共服务体系县域内共享；二是撤并乡镇，重新定位乡镇功能，缩减人员，降低行政成本，提高行政效率；三是撤村并点，启动乡村居民点规划，集约乡村居住用地空间，提高稀缺土地资源配置效率。同时重组村级两委组织，减少两委数量和村干部职数，减少政府行政开支和村民负担。

耿明斋2024年9月26日星期四早上6：30于黑龙江漠河某宾馆，26日晚上10：00于黑龙江齐齐哈尔市宾馆修订。