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摆脱塑缚 
编者按
这里是摆脱塑缚“外卖塑料污染综合治理研究”系列推文第二篇。接下来的一个月内，我们还将从现状、政策法规和行动建议、本土经验等多角度，持续探讨外卖行业塑料污染治理的有效策略，敬请期待。近年来，外卖市场发展越来越迅猛，达到万亿级别。[1] 越来越多的年轻人、上班族选择外卖作为一种生活方式，将更多的时间和精力留给休闲娱乐。
图 |《2020-2021年中国外卖行业发展研究报告》
然而，外卖订单的增长，伴随而来的是外卖垃圾的上升，大量的外卖包装使用一次即被丢弃，给城市垃圾处理带来了巨大压力，尤其是性能稳定、难以被降解的塑料包装。针对外卖污染问题，在2024年的全国两会上，有代表提出了完善绿色外卖法律法规体系的提案建议。[2]
众所周知，外卖污染治理需要各方的共同协作，其中，政府作为重要的相关方，其制定的法规政策对污染治理起到了关键作用。那么，什么样的法规政策才能让便利的外卖生活方式更加环保可持续呢？
中国外卖塑料污染治理政策发展
外卖领域的塑料污染问题，一直是我国法规政策中的治理重点。早在2020年，民间俗称为“新限塑令”的《关于进一步加强塑料污染治理的意见》中，就将外卖作为塑料污染的新兴领域做了进一步的规制和部署。此后，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》修订，包括《“十四五”塑料污染治理行动方案》在内的一系列法规政策对外卖污染治理提出了要求，涉及治理目标、禁止或限制一次性塑料制品、采用替代产品或模式、回收利用、评估和汇报以及加强平台责任六大维度。
除了中央层面的法规政策外，许多地方政府出台了关于外卖减塑的规定，主要的政策内容为要求外卖（餐饮）经营者不得主动提供一次性餐具，部分地区还对违反规定的经营者设置了罚则。
从我国的外卖塑料污染治理政策来看，主要存在两大比较突出的问题
第一，缺少外卖污染综合治理的主管部门。目前的法规政策中，商务部门主管的内容为接收外卖平台和外卖企业关于一次塑料制品使用、回收情况的报告。而在外卖塑料污染治理的其他方面，法规政策并未明确确定主管部门，只是根据职权由各部门分管负责（见下表）。外卖污染治理涉及多个方面，多部门合作治理是应有之义，但缺少牵头的主管部门，则容易导致责任不明、职能混乱、管理缺失等问题。
外卖包装废弃物政府管理部门主要职责[3]
第二，多数地方法规没有规定罚则，且未规定相应的监管部门，不主动提供一次性餐具的法规政策缺少强制性。没有罚则的法规政策在执行上缺少强制力，而无政策实施的监管部门，则使得该政策的规定在实际落实上更容易成为鼓励性、倡导性条款。
其他国家、地区的外卖塑料污染治理政策
他山之石，可以攻玉。其他国家和地区在外卖污染治理的政策制定上又有哪些经验呢？
欧盟：建立生产者责任延伸制度，确定外卖包装重复使用目标
生产者责任延伸（EPR）制度是欧盟废弃物管理的重要政策工具，其主要目的是要求生产者在产品设计之初纳入保护环境的考量，承担起产品流通消费、回收利用、废物处置等全生命周期的责任。EPR制度的实现途径多样，主要包括目标管理制度、押金返还制度、环境税、基金制度等。[4] 欧盟在外卖污染治理中主要采取了目标管理制度，要求欧盟各国制定满足外卖可重用包装占比目标的法规政策。
2022年11月，欧盟委员会正式公布了关于修订包装和包装废弃物法规（PPWR）的提案，提出在外卖领域，冷热外卖饮料容器2030年重复使用包装比例达到20%，2040年达到80%；即食外卖食品容器2030年重复使用包装比例达到10%，2040年达到40%。[5]
美国：制定罚则，一次性杯收取费用
美国的外卖市场是除中国外全球外卖市场经济规模最大的市场，并且拥有Uber Eats，Grubhub等成熟的大型外卖平台企业。为应对外卖污染问题，纽约市于2023年初通过了名为“Skip the Stuff”（拒绝一次性餐具）的法案，禁止餐厅的外卖单主动提供一次性餐具、调料包、纸巾和额外餐盒，违者可能被处以50至250美金的罚款。类似的法案在丹佛、芝加哥、加利福尼亚州和华盛顿州等多个市、州获得通过。
加利福尼亚州的马林县在其2022年通过的3763号法令中，除了要求外卖不主动提供一次性餐具外，还要求自2023年11月起，外卖订单需要采用可重复使用的或可堆肥处理的包装，或全玻璃、全铝包装。同时餐饮商家将对每个一次性杯子收取25美分的费用。[6]
韩国：探索外卖可循环餐盒
受疫情影响，韩国的外卖业务大幅增长，仅2019到2020两年间，韩国的外卖业务增长了78%，塑料废弃物相应增长了19%。[7] 为了应对这一挑战，韩国环境部在外卖领域积极探索可循环外卖餐盒替代一次性餐盒。2021年，韩国环境部与首尔市政府、韩国特许经营协会以及可循环外卖餐盒的服务供应商签署了商业合作协议，共同推进在首尔的可循环外卖餐盒试点项目，约60家餐厅参与了该项目。随着项目的扩展，包括Baedal Minjok, Yogiyo, Coupang Eats和Ddangyo在内的外卖平台都参与了项目，并将合作餐厅扩展到了500家。[8]
台湾地区：制定罚则，推广循环杯
台湾地区自2023年起禁止公共部门、私立学校、购物中心等8类场所提供包括生物降解塑料材料在内的免洗餐具（即一次性餐具），违反规定的从业者将会被处以1200元-6000元新台币的罚款。
同时，环保署于2022年7月正式施行《一次用饮料杯限制适用对象及实施方式》，针对饮料杯这一餐饮包装类型制定了一系列减塑目标和配套措施，包括：
·地方主管机关提交饮料店禁止使用一次性塑料饮料杯的实施日期；
·商家为自带饮料杯的顾客提供至少5元新台币的优惠；
·连锁便利店、速食店等占一定比例的门店须提供循环杯借用服务；
作为推广循环杯的配套措施，台湾环保署还推出了《循环（外借）杯良好服务指引》，以便破除民众对于循环杯清洁、卫生的疑虑。该指引涵盖循环杯材质及标识、借用及归还、清洗、检验、环保理念沟通、良好服务标志等6大方面的规范，遵循规范并获得“外借杯良好服务标志”的循环杯可以方便消费者识别并选用。
香港地区：定罪入刑
中国香港在2023年10月通过了《2023年产品环保责任（修订）条例草案》（《条例草案》），该草案对餐饮外卖所使用的一次性塑料制品进行规管，分两个阶段实施（见下表），目标是最终消除餐饮外卖的一次性塑料制品。违反该规定即属于犯罪，一旦被定罪，则可能被处以高达10万港币的刑事罪行罚款。
香港《2023年产品环保责任（修订）条例草案》一次性餐具分阶段管制细节
来源：中国香港特别行政区政府新闻公报[9]
我国外卖污染治理政策思考
虽然我国已经出台了不少关于外卖污染治理的政策，但其成效尚不明显。以“无需餐具”落实为例，虽然多地已出台了政策要求餐饮经营者不得主动提供外卖，但经环保机构测试发现，其落实情况并不理想。[10] 由此可见，在外卖污染治理问题上，我国政策在制定和落实方面都还有提升空间。那么，理想中的外卖污染治理政策应该包括哪些原则和内容呢？
01
遵循危险废物管理的优先次序原则
即按照“源头减量——重复使用——回收利用”的优先次序对外卖污染进行治理，立足源头减量，减少原生塑料的使用量。
从世界范围来看，不主动提供餐具（源头减量）和探索、推广外卖循环模式（重复使用）是外卖污染治理政策中的重要内容。事实上，这两种治理路径也是应对一次性塑料污染路径中环境、经济和社会效应的最优手段。由于当前，一次性塑料的价格较低，导致重复使用模式的前期投入相比而言过于巨大，因此，尤其需要法规政策进行扶持和推广，以实现长期效益的最优化。
02引入生产者责任延伸制（EPR）
EPR制度作为一种政策工具，已有多个国家将其应用于塑料包装领域，并取得成效。法国从包装EPR制度收取的费用降低了市政垃圾处理费用负担的50%；比利时的EPR制度有效推动了其80%的包装得到回收。
在外卖塑料污染的治理方案中，应用EPR制度，确立可重用外卖包装的目标、设立押金返还制、建立外卖污染基金会、向一次性塑料包装生产企业、使用企业等收取环境税等，将获得的资金用于塑料包装的规模化再生和外卖可循环包装的探索创新，不仅可以体现“污染者付费”的原则，还能减轻外卖循环模式探索的前期成本压力。
03
落实监管部门责任，压实平台责任，合作应对外卖塑料污染
外卖塑料污染涉及多个相关主体，包括各外卖平台、平台入驻商家、商务部门、生态环境部门、住建部门、市场监督部门等等，各主体的主要职责不同，如外卖平台企业应当负有制定减少一次性塑料使用平台规则和及时准确上报一次性塑料使用、回收的责任，入驻商家应负有遵守减塑规则、协助平台企业上报的义务，住建部门负责外卖塑料餐盒回收方面的工作，市场监督部门等负责减塑政策的监督落实等。然而，这些管理主体之间的分工协作并不清晰，在有关规定上，既存在着管理交叉，也存在着管理空白，使得外卖塑料污染治理出现管理缺位的情况。因此，应当确定和落实监管部门，要求外卖平台企业在商家管理上的优势，承担起相应的责任，通力合作，应对外卖塑料污染治理难题。
参考资料：
[1]中国外卖行业全景速览：外卖行业迅猛发展，2021年我国外卖订单量超200亿单（2022）.智研咨.Available at： https://www.chyxx.com/industry/1126163.html#:~:text=2017%2D2021%E5%B9%B4%E4%B8%AD%E5%9B%BD%E5%A4%96%E5%8D%96,%E8%AE%A2%E5%8D%95%E5%8D%A0%E6%AF%94%E8%BE%BE%E5%88%B054.50%25%E3%80%82
[2]全国人大代表钟波：引导外卖产业环保化转型，推动绿色低碳发展（2024）.腾讯网.Available at：https://new.qq.com/rain/a/20240227A05W9O00
[3]杜欢政, 靳敏等. 《生产者责任延伸制度的中国实践》[M].北京：科学出版社.2017: 81
[4]张德元. 《生产者责任延伸制度——理论与实践》[M].北京： 经济科学出版社.2019：97
[5] Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on packaging and packaging waste, amending Regulation (EU) 2019/1020 and Directive (EU) 2019/904, and repealing Directive 94/62/EC. COM/2022/677 final(2022).European Commission.Available at： https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52022PC0677
[6]Ordiance No. 3763(2022).Marin county.Available at：https://www.marincounty.org/www.marincounty.org/-/media/files/departments/cd/ehs/reusable-foodware/05232022-update/approvedreusablefoodwareord3763.pdf?la=en
[7] You can now choose to receive food in reusable containers! Reusable takeout container pilot project launches around Gangnam district of Seoul(2022).Ministry of Environment, Korea.Available at： http://eng.me.go.kr/eng/web/board/read.do?pagerOffset=0&maxPageItems=10&maxIndexPages=10&searchKey=&searchValue=&menuId=461&orgCd=&boardId=1487720&boardMasterId=522&boardCategoryId=&decorator=
[8]Seoul to popularize reusable containers through partnership with major food delivery operators(2022).Park Sae-jin.Available at： https://www.ajudaily.com/view/20220422095223461
[9] 管理即弃胶餐具和其他塑胶产品以及优化现行生产者责任计划的条例草案获得通过(2023).香港特别行政区政府新闻公报.Available at：https://www.info.gov.hk/gia/general/202310/18/P2023101800577.htm.
[10]政策观察 | 不看备注硬塞餐具给你的外卖商家，有多少被罚的？(2024).摆脱塑缚.Available at：https://mp.weixin.qq.com/s/Kz_A_UwCnzObyponIURqWQ
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编辑：摆脱塑缚
